por Héctor Vega
Anterior a la segunda guerra mundial la producción y comercialización del cobre estaban en manos de las compañías mineras y el gobierno norteamericano. Su estatus jurídico era la de propiedad de las minas y la exportación del mineral era canalizado hacia EE.UU. Invocando circunstancias excepcionales, durante la segunda guerra mundial, el precio del mineral fue fijado unilateralmente por Washington en 11 ½ centavos la libra, situación que se mantuvo inamovible hasta 1946. Esto representaba un tercio de lo que ofrecían los beligerantes en el mercado mundial. Esta particular situación no dañaba a las empresas mineras pues el gobierno norteamericano las subvencionaba con 120 millones de dólares al año. La carga, así establecida por un gobierno extranjero debía ser soportada por el Estado de Chile.
Según estimaciones de la época el perjuicio equivalía a una cifra superior a los 500 millones de dólares. La historia del siglo XX señala etapas en las que el gobierno de EEUU impuso condiciones leoninas con las que se concretó la instalación de la Braden Copper Company en Chile en 1905, amén del negocio a la baja de los minerales de salitre y hierro al día siguiente de la Primera y la Segunda guerra mundial. Este historial revela que la inserción de la potencia dominante en un proceso de reestructuración del comercio mundial y de sus parámetros de defensa y seguridad nacional se hace al costo de los estados proveedores de materias primas.
A ello se sumaba el privilegio del retorno de solo el costo de producción de las exportaciones evaluadas al tipo de cambio de 19 pesos por dólar (Ley de Control de Cambios Internacionales, 1933), situación que se mantuvo hasta 1941 (con la Ley 7160 se modificó en parte esa situación), permitiendo un mayor ingreso del orden de 500 millones de pesos al año – el tipo de cambio se había así transformado en una suerte de impuesto adicional, revisándose en parte el desequilibrio manifiesto entre los intereses de Chile y el de las Compañías norteamericanas.
Fue en ese contexto cuando los gobiernos de Chile y EEUU, el 8 de mayo de 1951, firmaron el llamado Convenio de Washington en virtud del cual se aumentó el precio del cobre vendido en EE.UU, de US $ 24,5 a 27,5 ctvs., por libra aumento que percibiría íntegramente el Estado de Chile. Los 3 centavos equivalentes a una regalía, correspondían a la diferencia salarial por hora entre un obrero minero americano y un obrero minero chileno.
Este incremento representaba US $ 25 millones de mayor ingreso anual; mediante el Convenio el gobierno de Chile podía vender a través del Banco Central el 20% de la producción – nótese que en esa época el Estado de Chile no estaba autorizado para disponer ni siquiera de una tonelada de cobre refinado para la exportación. En compensación a las diferencias de precio que aún se mantenían, pues en el comercio mundial el cobre se transaba a 35 cents/lb, se recibió un préstamo de hasta US $ 15 millones para la minería cuprífera nacional, es decir una suma equivalente a 12 años del presupuesto total de la Caja de Crédito Minero de la época. Otra compensación se refería a un bono de 300 millones de pesos al año a los obreros y empleados de Chuquicamata, Potrerillos y El Teniente.
En junio de 1951 el senador Tomic presentó un proyecto simplificado adicional a la Corporación Nacional de Cobre que entregaba al Presidente de la República la facultad de comercializar el 100% de la producción, lo que se materializaba a través del Banco Central. La diferencia entre el precio al que las empresas norteamericanas vendían al Estado de Chile y el precio que se pagaba en el mercado libre extranjero, quedaba a beneficio fiscal. 15% de los nuevos ingresos se destinaba a beneficio de las provincias productoras y el 5% a beneficio de la Fundición de Paipote y de la futura Refinería Electrolítica Nacional. Pese al desinterés del gobierno González Videla y sectores en el Congreso, el proyecto demoró 3 meses en ser aprobado por el Senado y 5 meses por la Cámara de Diputados. En febrero de 1952, se promulgó la llamada Ley del Cobre con el número 10255, con la facultad para el Banco Central de adquirir el cobre producido por las empresas norteamericanas y para venderlo en el exterior.
En junio de 1952, el senador Tomic denunció en la Corporación que más de 1000 millones de pesos proveniente de diferencia de precio en el cobre en barras (copper rod), que pertenecía al Estado, se canalizaba a intermediarios políticos, socios de empresas industriales de fachada que se habían establecido como elaboradoras de cobre y cuyo único fin era comercializar las cuotas de cobre refinado que se habían establecido con ese propósito ilícito. El affaire derivó en una comisión investigadora de la Cámara de Diputados y sendas querellas ante los tribunales de justicia. Una iniciativa parlamentaria modificó el sistema de ventas de la ley 10255, por lo que solamente una firma elaboradora compró cobre para su elaboración, firma que totalizó 700 toneladas para la exportación, en contraste con las alegaciones de quienes afirmaban que las industrias de papel estaban en situación de comerciar 150 mil toneladas al año.
Durante la discusión parlamentaria para aprobar la ley 10255 y dejar de lado el Convenio de Washington quedó de manifiesto que ambos no podían ser considerados como etapas definitivas en la política chilena del cobre.
Las nuevas ideas no se vieron reflejadas en el Nuevo Trato de 1955, salvo en relación al aumento de la producción, pero aún en ese caso, los medios para alcanzarla, entre otros los tributarios, donde la tasa de impuesto acordado, por efecto de la amortización, en varios años el Fisco nada recibió como ingreso tributario de Andes Copper Mining Co.
Los temas discutidos en el interregno entre el Convenio de Washington (mayo de 1951), la ley del Cobre, 10255 (febrero de 1952) y el Nuevo Trato de la Ley 11.828 (1955), surgieron en las discusiones parlamentarias que dieron forma a las relaciones entre las empresas norteamericanas y el Estado de Chile, a partir de 1964. El período señalado concluyó en la chilenización (1968) y en su correlato de la nacionalización pactada (1969) del presidente Frei Montalva. Frei creía que la asociación con las Compañías norteamericanas permitirían a largo plazo el control total de la industria cuprífera. No obstante, olvidaba la complicidad entre el gobierno de los EEUU y la Anaconda y la Kennecott. Allende en su candidatura de 1964 había planteado que la única vía de lograr el control total de la explotación del cobre era su nacionalización, proyecto que en 1971 fue aprobado por la unanimidad de las fuerzas políticas representadas en el Congreso Pleno.
Conforme a sus convicciones, Eduardo Frei Montalva, candidato a la presidencia y presidente de la República en 1964, centró su propuesta en el aumento de la producción al horizonte de 1970 a una cifra de 1 millón de toneladas – en esa época la producción era de 500 mil toneladas anuales – y, convertir al Estado de Chile en socio de las empresas mineras norteamericanas que operaban en el país. La ley mencionaba el control del comercio por el Estado, en manos de una corporación autónoma. Se mantenían las líneas fundamentales del proyecto presentado en el Senado de 1961 en que bajo la expresión de chilenización se proponía la refinación del cobre en Chile y la manufactura de parte importante de la producción del mineral. El proyecto incluía el estanco del cobre bajo condiciones restrictivas que posteriormente serían discutidas con las empresas extranjeras – según un proyecto suscrito por los senadores democratacristianos Frei, Tomic, Echavarri y Pablo.
En su calidad de socio el Estado debía comprar a las empresas extranjeras, en una primera etapa, un 51% del total de las acciones, existiendo para un horizonte posterior y, bajo determinadas condiciones, la compra del 49% restante. La propiedad de las minas, así como las instalaciones en superficie y el mineral en cancha continuaban siendo propiedad de las Compañías. La cuestión de fondo era que la chilenización sería el primer paso para obtener el control de las compañías, de los mercados y de los precios.
Situar en el mercado mundial a un país que consumía sólo el 2% del cobre que producía y que debía comercializar 98% en el extranjero, significaba llegar a acuerdos internacionales, ampliamente conocidos por países en la misma situación. La realidad de la posguerra demostraba el paso hacia la independencia del mundo colonial, las nacionalizaciones, el abandono de las zonas monetarias y la lenta ruta hacia la desaparición del sistema de Bretton Woods. En Chile se discutía que los términos de negociación del mineral debían llevar a lo que la Carta de la Habana de las Naciones Unidas (1948), definía como el tránsito desde el concentrado de cobre al blister o el metal refinado.
Un recuerdo de los temas abordados en el debate parlamentario permite entender la dificultad de los avances necesarios para llegar a la nacionalización del cobre.
(i) Control completo de la producción y el mercado, era lo que se llamaba la ‘chilenización’ del comercio del cobre que se producía en el país, mediante la Corporación del Cobre; (ii) aumento de la producción para alcanzar 1 millón de toneladas de producción anual, aumentando la capacidad instalada de producción con las inversiones necesarias para ello. Se argumentaba que la reserva estimada (en esa época) ascendía a 75 millones de toneladas, y su ley era 3 veces superior al promedio de los minerales norteamericanos. A ello se agregaba que el consumo mundial era inexorablemente creciente porque 50% del cobre consumido se destinaba a la industria eléctrica y su producción era medida del progreso; (iii) retorno total de los valores exportados, autorizando la remesa al exterior de los dividendos, gastos en el exterior, amortizaciones y castigos convenidos con las compañías productoras; (iv) libertad para el comercio mundial del cobre producido en Chile. Este debía comerciarse en ambas, la esfera occidental y la soviética, sin restricciones especiales o discriminatorias, con el mejor resguardo del interés chileno presente y futuro; (v) protección especial respecto de los trabajadores del cobre a saber, regulaciones de jornada y remuneraciones, seguridad en las faenas, tratamiento de enfermedades profesionales como la silicosis, rebaja de las exigencias legales para jubilación por vejez o incapacidad y la participación equitativa en los beneficios.
El Nuevo Trato, 1955. El conjunto de medidas previstas por la ley 11828 se orientaba a asegurar una distribución equitativa de las ganancias obtenidas con la comercialización del metal. Para ello se introducían reglas impositivas y sobretasas relativas a la producción, a lo que se agregaban mecanismos de amortización acelerada destinadas a financiar la innovación tecnológica.
Desde un comienzo quedó claro que los puntos acordados con las empresas mineras norteamericanas, quedaban subordinadas al control que éstas tenían sobre los mercados internacionales y por tanto de las ganancias que entendían alcanzar con la mayor producción planificada.
Las discusiones sobre los Convenios del cobre, que dieron origen a la llamada chilenización del gobierno Frei Montalva, establecieron el dominio patrimonial del Estado y la asociación del Estado y las mineras norteamericanas para explotar el recurso cobre. La discusión sobre la asociación con las compañías extranjeras, dominó el debate tanto en el proceso de la chilenización (1968) como de la nacionalización pactada (1969).
La Constitución de 1925 precisó y amplió la noción sobre la propiedad contenida en la Constitución de 1833, pero no hizo referencias a la propiedad de los recursos naturales. Las reformas constitucionales en la década de los 60 consagraron el principio central de preservar los intereses generales de la Nación por sobre el interés privado. En 1963, la modificación del Art. 10 de la Constitución de 1925 estableció en su inciso 5° que el ejercicio del derecho de propiedad estaba sometido a las limitaciones que se imponían por el progreso del orden social, por lo que el Estado podía imponer obligaciones o servidumbre a favor de los intereses generales del Estado.
La estrategia consistía en la compra de acciones por parte del Estado de las empresas mineras involucradas en la chilenización. La contrapartida de esta operación era el programa de inversiones que aquellas se obligaban a realizar por un total de 575 millones de dólares en el período 1967-1971. Las nuevas inversiones se financiarían con los retornos in crescendo producto de la mayor producción programada para el período.
La contribución de las compañías con sus recursos internos alcanzaba escasamente a un 14%. Los recursos externos aportaban un 80% y los recursos mixtos (públicos y privados) un 6%.
La apuesta del gobierno se basaba en la compra gradual de las acciones de las compañías lo que se financiaba con mayores ingresos. Sin embargo, a medida que el estado se hacía cargo de las faenas, la realidad nos enseñaba que las empresas norteamericanas –en una suerte de plan preconcebido – habían realizado muy poco o nada de nuevas inversiones, reposición de material, e incorporación de nueva tecnología. Era evidente que las metas de producción acordadas en el curso de las negociaciones no podrían cumplirse.
En suma, la chilenización preveía que el mineral extraído se compraba a las Compañías norteamericanas. Con el aval del Estado se financiaban las nuevas inversiones que rentabilizarían el negocio. Nunca existió la voluntad de parte de las Compañías de financiar las inversiones necesarias.
Estudios realizados por la Universidad de Chile demostraban que el período de recuperación de las inversiones en la Gran Minería del Cobre era de ocho años. Es decir, si se toma en cuenta la inversión inicial de la mina de El Teniente por la Braden Copper Co., en 1905, al momento de chilenizar las compañías, el capital se había recuperado casi 8 veces.
La ausencia de planes racionales de explotación de las compañías norteamericanas y como consecuencia de ello, las demandas de Chile por el mal estado de las minas, sería una constante que dominaría las negociaciones tanto en la chilenización como en la nacionalización.
Una realidad histórica se hacía presente. Con el objeto de subir utilidades, al precio de bajar costos necesarios, durante años las compañías norteamericanas escatimaron inversiones. Por lo que al hacerse cargo de esas explotaciones el Estado debía contraer deudas, esperando que la rentabilidad de las empresas lo justificara aún en el corto plazo.
En conclusión, la expansión de la capacidad de producción, financiaba en el caso del inversor privado norteamericano, el programa de desarrollo previsto. Baste decir, que el Estado se hacía cargo de la explotación; el pago de la chilenización; y, las nuevas inversiones por deficiente administración del pasado. El transcurso del tiempo demostró que el optimismo de los cálculos desafiaba la realidad y que para lograr el financiamiento de las inversiones era necesario en el corto plazo, endeudarse en el exterior.
La estrategia del gobierno Frei Montalva significaba no sólo la compra del negocio, sino que además se constituía en aval y administrador de las nuevas inversiones que permitieren la rentabilidad del negocio para el Estado de Chile.
El balance de las compañías mostraba que la Kennecott y la Anaconda, vendían su producción a menor precio que el establecido en los mercados internacionales. Sometidas esas ventas a la lógica de los precios de transferencia, las utilidades eran artificialmente bajas y por consiguiente, también lo era el rendimiento del Impuesto a la Renta que debían pagar al gobierno de Chile.
En las postrimerías de su gobierno Frei Montalva (1969) presentó un proyecto de Nacionalización pactada, que en un discurso al país (26 de junio de 1969) calificó como “un triunfo de Chile”, de una “profunda significación para la soberanía nacional y nuestra independencia económica”……..
El proyecto de Nacionalización pactada será materia de nuestro próximo artículo.
Santiago, diciembre 5, 2024