El estallido social y la importancia del municipalismo

por Francisco Alburquerque

La lectura del libro de María José Becerra e Iván Borcoski, titulado Las huellas del futuro. Entre el estallido social y la pandemia. Gobiernos locales para otro desarrollo, me ha permitido comprobar la trascendencia del estallido social de la ciudadanía y de las Municipalidades en Chile, que están a punto de conseguir en este momento histórico objetivos que hace décadas deberían haberse logrado, entre ellos, la sustitución de la Constitución chilena heredada de la dictadura del general Augusto Pinochet.

En el libro, como señalan sus autores, hay dos hitos trascendentales que muestran la importancia de las manifestaciones colectivas de la ciudadanía chilena desde sus propios territorios, que ha convertido a la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM) en un actor fundamental en este decisivo momento de los cambios en el país. Se trata, de un lado, del estallido social que ha puesto sobre la mesa la exigencia de cambios en el modelo económico neoliberal predominante en Chile y que ello se concrete en el cambio de la Constitución de 1980 heredada de la dictadura de Pinochet. De otro lado, se trata de la pandemia de la Covid-19, que ha venido a mostrar las carencias del modelo privatizador de la salud en el país y la necesidad de un fortalecimiento de las administraciones municipales como un actor fundamental.

En efecto, como se señala en el libro, la proximidad cotidiana con la ciudadanía facilita a los/las responsables de las administraciones municipales una visión de los problemas y demandas reales de la sociedad, con mucha mayor certeza y sensibilidad que otras instancias del Estado o de los partidos políticos. Por ello, pese a incluir a autoridades municipales de diferente adscripción política, la AChM supo alcanzar en la práctica los consensos necesarios para avanzar de forma decidida ante los importantes problemas planteados en los dos hitos citados.

Las Municipalidades han respondido, pues, con mayor eficacia a estas situaciones de crisis, ofreciendo alternativas ante las diferentes situaciones, repensando oportunamente un programa de reconstrucción social, económica y sanitaria, en la convicción de que las cosas deben cambiar. De este modo, las Municipalidades han facilitado la construcción de ciudadanía como sujeto de derecho, siendo éste uno de los aspectos donde hay que seguir avanzando, a fin de pasar desde las actuales administraciones municipales a verdaderos gobiernos locales. Tienen razón Becerra y Borcoski al señalar que el municipio es el patio más cercano y próximo de la democracia participativa.

La salud y la educación trasladadas al nivel municipal en los años 80

En Chile, la administración de la salud y de la educación fueron trasladadas al nivel municipal en los años 80 por decisión del gobierno de Pinochet, dentro de una concepción interesada más en la reducción de competencias del sector público y su conversión en un Estado Subsidiario dependiente de la lógica del mercado. Además, el financiamiento de estas funciones traspasadas a las Municipalidades no fue nunca suficiente, lo que facilitó en gran medida la privatización de estos servicios públicos.

Al igual que en otros Estados, en Chile, como resultado de la aplicación irrestricta de las políticas neoliberales de las décadas pasadas, se dan hoy día limitaciones presupuestarias importantes para incrementar el gasto público, tras décadas de primacía de la lógica del mercado, la disminución de impuestos a los grandes grupos empresariales y grandes fortunas, y la privatización de actividades del Sector Público. De este modo, Chile sigue siendo en estos momentos uno de los países con la aplicación de algunas de las políticas económicas más liberales del mundo, con una presencia del Estado en la economía que no supera el 21% del PIB, con derechos sociales mercantilizados, con una estructura productiva desigual, con un porcentaje de sindicalización del 9% de las y los trabajadores formales, alta vulnerabilidad de la clase media emergente y una división sexual del trabajo que convierte a las mujeres en víctimas principales de esta situación económica y social.

La crisis sanitaria ha puesto en evidencia el rol, muchas veces no visibilizado, de las administraciones locales, ya que en Chile son las Municipalidades las que están gestionando la emergencia sanitaria desde la primera línea de atención a la mayoría de la gente, muchas veces sin recursos financieros suficientes y con escasas competencias y experiencia en el manejo de la crisis a distintas escalas. Pese a ello, las administraciones locales han sabido enfrentar las dificultades atendiendo a la heterogeneidad de las necesidades de los territorios, desempeñando asimismo un rol central a la hora de articular y ampliar la voz de los gobiernos locales y el apoyo mutuo.

Como se recuerda en el libro, en la actualidad, en Chile, el 80% de la población se atiende desde las Municipalidades mediante el sistema de Atención Primaria de Salud (APS), lo que supone que las Municipalidades constituyen la primera línea de combate contra la pandemia de la Covid-19. En todo ello existe, como señalan Becerra y Borcoski, la certeza de que es en los territorios donde se están construyendo alternativas, acuerdos políticos y esperanzas, guiados por la aspiración de otro tipo de desarrollo diferente al actual. Asimismo, como resultado de la crisis sanitaria, que en el caso de Chile muestra una crisis del modelo de desarrollo económico predominante, el municipio es visibilizado como un actor fundamental tanto para la gestión de la emergencia sanitaria y social, como también, para el proceso de reconstrucción económica, social y ambiental.

La crítica del modelo neoliberal en Chile y la búsqueda de otro desarrollo

Uno de los aprendizajes importantes en este proceso a nivel mundial es que los gobiernos locales han ido identificando oportunamente las necesidades básicas de consumo y estableciendo medidas de economía política que han privilegiado el desarrollo de cadenas cortas de producción y consumo de proximidad,contrariamente a las cadenas globales de valor, protegiendo tanto a productores como a consumidores locales, interviniendo en la economía real con un enfoque territorial, creando en algunas localidades nuevas formas de comercialización a través de la priorización, planificación y supervisión de acciones, enlazando o creando nuevas redes con el sector privado, los consumidores, y redes de comercialización sin fines de lucro, tales como compras colectivas.

Otra materia derivada de la crisis sanitaria es la visibilización de los trabajos reproductivos y de cuidados no pagados, desarrollados principalmente por las mujeres y, por tanto, de la relación que tienen éstas con los municipios, en el entendido que tradicionalmente son ellas las que, bajo la división sexual del trabajo, soportan el principal peso de la crisis económica y sanitaria. Para Becerra y Borcoski, todos estos puntos deben ser la línea base de la discusión de un modelo de desarrollo económico y social que incorpore dimensiones de justicia territorial, con enfoques de género y de derechos y una nueva relación con la naturaleza evitando la sobreexplotación de los recursos naturales. De ahí la importancia de territorializar el pensamiento y las políticas sociales, según la expresión propuesta por los autores del libro.

Los autores del libro no sólo exponen la trascendencia de los hechos recientes del “estallido social” de la ciudadanía chilena y la importante actuación de las Municipalidades que han puesto en jaque al gobierno, sino que incorporan en este relato una conceptualización crítica del análisis de la Economía Política basándose en aportaciones vinculadas a la reflexión sobre la relevancia de la prestación de servicios en la esfera del consumo colectivo, siguiendo las ideas pioneras de Henri Lefebvre en La producción del espacio (1974), donde sugiere que la reproducción de las relaciones de producción se vuelve una función cada vez más determinante haciendo que las luchas sociales giren más en torno a los problemas de la misma que a los existentes en los centros de trabajo y producción.

El libro presenta también una panorámica de la situación de América Latina en relación con los procesos de descentralización, una visión continental que ayuda a comprender que, tanto en el estallido social chileno, como en la epidemia de la Covid-19, pueden encontrarse situaciones comunes y aprendizajes válidos para diferentes países. En ese sentido hay que insistir en que los gobiernos territoriales son esenciales para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) propuestos por Naciones Unidas para enfrentar las múltiples crisis que afectan a América Latina y el mundo. Pese a las fuertes carencias de recursos humanos, técnicos y financieros, las administraciones territoriales entregan servicios públicos, impulsan el desarrollo y constituyen un espacio principal de participación y aportación de los actores locales. Además, los indicadores promedio nacionales no muestran en ningún caso la fuerte heterogeneidad existente al interior de los Estados, de ahí la necesidad de localizar los indicadores de desarrollo sostenible según las circunstancias concretas de cada ámbito territorial.

Si bien los gobiernos subnacionales latinoamericanos se adhieren a los ODS, los gobiernos nacionales continúan privilegiando las estrategias y políticas centrales sin valorar suficientemente los esfuerzos y el potencial territorial de aquellos. Por ello, para avanzar en los ODS es indispensable lograr acuerdos de gobernanza democrática entre el Estado central y los gobiernos subnacionales reforzando la descentralización política y fiscal, fortaleciendo la autonomía municipal y abriendo espacios de colaboración de los actores públicos, privados y sociales en los territorios.

La descentralización latinoamericana ha logrado algunos resultados, pero enfrenta reveses, obstáculos y discrepancias. En Chile, con excepción de las Municipalidades con mayor población o con una producción generadora de suficientes ingresos, gran parte de ellas enfrenta situaciones de funcionamiento precario, una situación que ha obligado en muchos casos a innovar en su gestión para enfrentar las carencias y déficits de recursos. Igualmente, las administraciones locales han aprendido a colaborar entre ellas, con los actores públicos, privados y comunitarios locales, y con la ciudadanía en general, ampliando de este modo la gobernanza democrática. Como señalan los autores del libro, el rol de las autoridades locales es clave en la implementación de un trabajo intersectorial que se traduce en salud y bienestar, ya que día a día los municipios ejecutan acciones que involucran a diversos sectores y diferentes actores con el fin de mejorar la calidad de vida y el desarrollo de sus comunidades.

El centralismo es una característica general que se encuentra en la constitución y desarrollo de todos los Estados de América Latina, y Chile no es una excepción. Se trata de una larga tradición cuyos orígenes pueden rastrearse desde los tiempos del período colonial español. Ya en democracia, en Chile no han cesado los esfuerzos por enfrentar el centralismo, hecho que se ha visto reflejado en sucesivas reformas tendentes a buscar un desarrollo más equitativo de los territorios y la profundización de la democracia. Sin embargo, a juicio de muchos analistas y de la mayoría de los habitantes de las regiones, estos esfuerzos no han sido suficientes. Pese a todo, la descentralización es una herramienta fundamental para otorgar un nuevo rol a los gobiernos subnacionales, que no es otro que transformarlos en animadores y promotores de la construcción de espacios de concertación público-privada para el fortalecimiento del desarrollo regional y local.

Las dificultades del financiamiento municipal

La reforma de la Constitución, en noviembre de 1991, permitió al fin la elección directa de los alcaldes o alcaldesas, teniendo lugar las primeras Elecciones Municipales el 28 de junio de 1992. Mientras tanto, en el ámbito regional, los Intendentes Regionales siguieron siendo designados por el poder Ejecutivo, algo que está previsto se modifique mediante la elección directa prevista para este mismo año de 2020 o en 2021. Sin embargo, el restablecimiento democrático se presenta incompleto, ya que se mantiene el concepto de que es el Ejecutivo quien gobierna, mientras los responsables locales y regionales administran. Por ello, los poderes de los gobiernos regionales siguen siendo limitados y no pueden intervenir en el campo legislativo.

En 1980 entró en vigor una Ley de Rentas Municipales, que buscaba principalmente dotar de mayores recursos a los municipios, y crear un mecanismo con potencial redistributivo como es el Fondo Común Municipal (FCM). Sin embargo, este Fondo se decide desde el nivel central a través de las disposiciones de la Ley de Presupuestos de la Nación. Por otra parte, las administraciones locales y el asociacionismo municipal han señalado desde muy temprano la necesidad de ser incorporados en el discurso y la práctica de la “reconstrucción económica” ante la crisis económica y la pandemia de la Covid-19, lo que exige diseñar instrumentos de gestión para el levantamiento de las demandas o necesidades desde las propias administraciones locales. A su vez, se requiere fortalecer los equipos de elaboración de proyectos y preparar líneas de capacitación en Desarrollo Económico Local, Economía Social y Solidaria (cooperativismo), y Economía Ecológica. En suma, según se señala en el libro, el desarrollo territorial constituye una salida a la crisis, ya que es una estrategia que enfoca la restructuración y el ajuste productivo como una cuestión a resolver en los diferentes ámbitos locales, dando soluciones concretas a problemas específicos. La presencia y participación efectiva de las organizaciones sociales y la ciudadanía en las alternativas de salida a la crisis es, por tanto, uno de los elementos fundamentales de la estrategia a seguir.

Con ello, se insiste en la necesidad de dotar a las Municipalidades de Direcciones de Desarrollo Económico Local, en las que se involucre a los procesos de planificación territorial, ambiental, social y de salud; vinculándose con las instituciones económicas del gobierno central y los gobiernos regionales en una necesaria coordinación vertical, estableciendo asimismo la coordinación horizontal entre los sectores público, privado y comunitario, incluyendo las universidades, los sindicatos y las asociaciones campesinas, el movimiento indígena, así como el conjunto de la sociedad civil.

Las movilizaciones estudiantiles de 2006 y 2011 contra la privatización del sistema educativo chileno

Sin duda, una de las aportaciones principales del libro es la de mostrar el importante papel de los municipios chilenos ante el estallido social y la pandemia de la Covid-19. Para ello hay que recordar que la municipalización de la educación llevada a cabo por el gobierno del general Pinochet en 1981 fue apenas un proceso de desconcentración administrativa por el cual las Municipalidades recibieron los establecimientos educativos y el personal docente y no docente, aunque no los recursos financieros suficientes para asegurar el adecuado funcionamiento de estos establecimientos, que descansó básicamente en un sistema de subvenciones, lo cual abrió una fuerte brecha en la educación municipal entre Municipalidades, puesto que éstas tuvieron que hacer frente a los gastos educativos con los ingresos que podían recaudar.

Tras la llegada de la democracia, diversas reformas trataron de vitalizar el sistema de educación municipal, en especial mediante el aumento de los recursos financieros para los establecimientos educativos. Sin embargo, según datos recientes de la AChM los recursos propios transferidos por las 345 Municipalidades chilenas alcanzan los 195.000 millones de pesos, de los cuales casi la totalidad se destina a cubrir gastos corrientes y salarios, dejando a la mayoría de los municipios sin poder hacer frente a inversiones para mejorarla calidad de la educación.

En este contexto, las movilizaciones de estudiantes de enseñanza secundaria en Chile en el año 2006, conocidas como la revolución pingüina, constituyen la primera protesta colectiva de carácter masivo contra la privatización del sistema de educación chileno. De este modo, como se recuerda en el libro, mientras el debate político formal se centraba en propuestas de incremento de las subvenciones financieras al sistema de educación y al incremento de los aportes de capital para la mejora de infraestructuras, las movilizaciones estudiantiles de 2006 obligaron a las autoridades y partidos políticos a modificar la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza impuesta por la Junta de Gobierno Militar del general Pinochet, publicada el día 10 de marzo de 1990, precisamente el último día de la dictadura militar.

La revolución pingüina dejó también claro que la dirigencia de los partidos de la Concertación estaba lejos de identificarse con la sensibilidad mostrada por estas movilizaciones estudiantiles y con las propias bases militantes de dichos partidos, que en muchos casos encabezaron las marchas. Posteriormente, las movilizaciones estudiantiles de 2011 realizadas por estudiantes universitarios y de enseñanza secundaria, volvieron a rechazar la privatización del sistema educativo chileno, estimándose según BBC Mundo en ese momento que sólo el 25% del sistema educativo es financiado por el Estado. Por su parte, la posición de la Asociación Chilena de Municipalidades subrayó la importancia de la Educación Pública como un derecho social y una herramienta fundamental para el desarrollo del país e hizo suya la demanda ciudadana de que la Educación Pública debe ser gratuita y de calidad.

En suma, lo sucedido en las movilizaciones de 2006 y 2011, donde los partidos fueron desbordados por los movimientos sociales y sus militancias de base, muestra una clara influencia de las manifestaciones y presiones sociales para modificar el diseño político institucional neoliberal en Chile, y poner en la agenda política de los programas de gobierno temas que, según se señala en el libro, es probable que de otra manera no se hubieran colocado.

El estallido social y la movilización ciudadana municipal en el octubre de 2019

El motivo desencadenante del estallido social del 18 de octubre de 2019 en Chile, fue la negativa a aceptar un aumento en el precio del billete de metro en la ciudad de Santiago. Sin embargo, muy pronto la movilización ciudadana se extendió por todo el país mostrando la exigencia de un cambio en el modelo económico ultraliberal existente en el país desde hace más de 30 años y que ha generado una importante desigualdad social. Por lo demás, el estallido social se vio alentado por la represión con la que el gobierno respondió a los reclamos de la ciudadanía. Tras diversos acercamientos entre las autoridades municipales y el poder Ejecutivo, el gobierno anunció en los últimos meses de 2019 que se encontraba estudiando modificaciones al Fondo Común Municipal, principal medio de financiamiento de los municipios. Sin embargo, tal como señalan los autores del libro, el planteamiento ciudadano trataba de alcanzar un gran Acuerdo Nacional para reducir la desigualdad, donde la formulación de un nuevo sistema de financiamiento municipal permitiera debatir los mecanismos de redistribución del poder, haciendo que la descentralización y la autonomía de las administraciones locales sea una realidad, lo que desde el municipalismo se considera elemental para cimentar las bases de un país desarrollado.

A partir del estallido social del 18 de octubre, el mundo municipal, territorial y local, agrupado en la Asociación Chilena de Municipalidades, mostró una importante capacidad de articulación y coordinación para responder y canalizar las necesidades de la ciudadanía, razón por la cual gozan hoy de la legitimidad social e institucional para ponerse a disposición del país y contribuir en una salida política a la crisis.

La Ley Orgánica de Municipalidades en Chile permite a las Municipalidades realizar consultas no vinculantes sobre temas que tengan relación con los problemas que aquejan a sus vecinos y vecinas. Por ello se decidió que la consulta fuese más allá de lo político, incluyendo preguntas sobre demandas sociales que los alcaldes y alcaldesas conocían en sus propios territorios. Para ello, la AChM buscó la colaboración de otras organizaciones sociales y universidades como la Universidad de Santiago, la cual se hizo cargo del sistema de cómputos y la Universidad de Chile, que se ofreció para acompañar a los alcaldes y alcaldesas en el recuento final. Asimismo, los alcaldes y las alcaldesas tuvieron el coraje de entender que los derechos de los jóvenes comienzan, según la Convención de los Derechos del Niño, en el momento en que nacen. De este modo reivindicaron y reconocieron el derecho a la participación política de los jóvenes desde los 14 años. En cuanto a las modalidades de votación, se combinó adecuadamente el voto digital con el voto presencial, eligiendo cada Municipalidad su propio camino.

La consulta ciudadana de diciembre de 2019 y el importante rol de la Asociación Chilena de Municipalidades

La consulta ciudadana del 15 de diciembre de 2019 habló desde la realidad de los vecinos, ya que les abrió una vía de expresión donde manifestar sus demandas y aspiraciones y, así, poder canalizar las múltiples necesidades que el Estado debe resolver para hacer de Chile un país con más igualdad y mayor justicia social. En efecto, la consulta organizada por la AChM constituyó una experiencia histórica e inédita de participación ciudadana, que se inscribe dentro de las grandes movilizaciones de carácter masivo –y profundamente políticas– que ha habido desde el 18 de octubre de 2019.

La consulta logró movilizar a más de dos millones de personas mientras que otras manifestaciones como la Marcha más grande de todas, que tuvo lugar el 25 de octubre de ese año en Santiago de Chile, organizada por distintos movimientos sociales contra de la desigualdad de ingresos, la privatización de servicios básicos (educación, electricidad, agua potable y saneamiento, entre otros), la mejora en la previsión social, y la creación de una Asamblea Constituyente para decidir una nueva constitución en el país, entre otras reivindicaciones, logró una participación de 1,2 millones de personas sólo en Santiago de Chile, estimándose una participación superior a los tres millones de personas en todo el país. Por su parte, el despliegue nacional e internacional de las mujeres contra el patriarcado, llevado a cabo por el colectivo Las Tesis, el 25 de noviembre de ese mismo año en Santiago de Chile, se hizo viral, alcanzando una reproducción estimada en las redes sociales de 1,4 millones de personas en la difusión de sus cánticos en todo el mundo:

“El patriarcado es un juez que nos juzga por nacer, y nuestro castigo es la violencia que ya ves”. “Y la culpa no era mía, ni dónde estaba ni cómo vestía”. “Son los policías, los jueces, el Estado, el presidente. El violador eres tú”.

En la histórica consulta ciudadana del 15 de diciembre, se logró la participación de 221 comunas, con un total agregado de más de 2,5 millones de votantes, de los cuales, más del 92% se inclinó a favor de una nueva Constitución, y más del 71% prefiere una convención constitucional elegida en un 100% por ciudadanas y ciudadanos a tal efecto, en contraposición a una convención mixta, la cual estaría constituida por ciudadanos electos y parlamentarios en ejercicio.

Las respuestas están también mayoritariamente de acuerdo con la entrega a las administraciones locales de un mayor nivel de atribuciones y de recursos, siendo el promedio nacional de aprobación a esta iniciativa el 87 por ciento. De otro lado, un 95% de las respuestas a la consulta municipal a nivel nacional considera que no deben postular a cargos de representación popular y a empleos públicos las personas condenadas por corrupción, lavado de dinero o narcotráfico. Asimismo, el 93% de las respuestas es categórico al señalar que exista un IVA reducido para productos de primera necesidad. Los resultados de la consulta se pronunciaron, pues, de forma abrumadora, por la mejora de las pensiones, la salud y la educación, y por abrir una Asamblea Constituyente para cambiar la Constitución heredada de Pinochet.

Como señalan los autores del libro, el ámbito municipal ha sido el único espacio político que incluyó claramente lo que estaba en el aire desde el estallido social del 18 de octubre, esto es, la necesidad de cambios, no de forma cosmética, sino de manera estructural. La consulta ciudadana municipal mostró también que la democracia participativa sitúa a la ciudadanía o los actores territoriales en el centro mismo del proceso de toma de decisiones y que la democracia participativa no nace de un vacío, sino del desarrollo evolutivo de la democracia representativa, a la que no sustituye, sino que la complementa.

La AChM fue capaz de representar a sus municipios socios y de invitar a la participación de gobiernos locales sin vinculación a la asociación. Asimismo, además de representar al municipalismo, la AChM fue capaz de convocar al conjunto de actores sociales. La Consulta Ciudadana de 2019 se inscribe, pues, en los anales de la historia del municipalismo chileno por su audacia en recordar que los gobiernos locales son esenciales en la construcción de un modelo de desarrollo económico y social sostenible, y que los modelos de cooperación y asociatividad son relevantes, sobre todo en estos tiempos de incertidumbre.

Entre las propuestas para enfrentar la crisis financiera municipal Becerra y Borcoski tratan de alcanzar mejores condiciones financieras para las administraciones locales, organismos que ya están gastando importantes recursos para enfrentar la pandemia de la Covid-19 y la crisis social y económica, en especial en los territorios con mayores carencias. Por otro lado, es evidente que la cuarentena ocasionada por la pandemia de la Covid-19 va a tener un severo costo económico, de modo que es preciso reaccionar con un paquete fiscal a la altura de las circunstancias. Según se señala en el libro, el Ejecutivo chileno no ha respondido a la creciente demanda social ni tampoco está respondiendo al inmenso costo social provocado por el coronavirus. Asimismo, las grandes empresas, los bancos, las Administradoras de Fondos de Pensiones y las entidades del sistema privado de seguros de salud, implantado en Chile en 1981 a través de las Instituciones de Salud Previsional (Isapres), siguen ausentes a la hora de compartir los costos de esta crisis.

La incapacidad de los sistemas privados de salud

Tal como señalan Becerra y Borcoski, ante una crisis inédita, se debe reaccionar con instrumentos y montos también inéditos. Entre ellos se encuentra el ingreso familiar de emergencia que se estima puede beneficiar, aproximadamente, a dos millones de personas, con un costo mensual para el Estado cercano a los 770 millones de dólares. Este aporte, por lo demás, será un importante dinamizador de la economía local ya que permitirá activar la demanda agregada de las economías locales, siendo un empujón considerable para el consumo de productos básicos. Sin embargo, puede que ello no sea suficiente para enfrentar la difícil situación actual. Ante ello algunas voces y organizaciones señalan la posibilidad de reasignar recursos del Fondo Estratégico Militar (Ley Reservada del Cobre), de hacer uso de los Fondos Soberanos (que equivalen al 9% del PIB), o el aumento de la deuda pública, situada en el 32,7% del PIB, un nivel bajo en comparación a la de los países de la OCDE.

La pandemia del coronavirus ha mostrado, pues, la incapacidad de los sistemas privados de salud para asistir a sus usuarios. La intervención estatal y la acción pública han sido claves en esta situación. Asimismo, la desigualdad social muestra también su incidencia en las tasas de mortalidad durante la pandemia. Según es conocido, las Municipalidades de la Región Metropolitana de Chile con menores ingresos, mayor pobreza y hacinamiento, son las de mayor impacto de la Covid-19 en cuanto a contagios y fallecimientos de su población. La pobreza constituye así uno de los principales factores de riesgo frente a la pandemia.

Igualmente, debe existir disponible una transparencia plena sobre el alcance y profundidad de la pandemia de la Covid-19, ya que la ausencia de cifras confiables puede ocultar las reales dimensiones del problema y los impactos negativos de no tomar las decisiones correctas. La opacidad en el tratamiento de la información pública viola los principios fundamentales de la democracia, siendo el acceso a la información un derecho consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en otros convenios internacionales.

La revalorización del territorio

En definitiva, la crisis y la pandemia de la Covid-19 han supuesto una revalorización del territorio, el cual, como señalan Becerra y Borcoski, es un sujeto por construir, esto es, un objetivo histórico y político con capacidad de cambiar la gestión. Entender el territorio, esto es, la inteligencia territorial es una tarea colectiva que incluye el esfuerzo por abarcar de forma rigurosa la realidad desde el conocimiento y la acción. Y precisamente ahí radica la necesidad de territorializar el pensamiento y nuestra capacidad de análisis. De esta forma frente a la consigna habitual de pensar globalmente y actuar localmente, el libro propone que hay que pensar a partir de lo local, ya que para pensar las relaciones hay que partir de las realidades locales, pero sin dejar de considerar los impactos que determinadas decisiones globales tienen en los niveles regionales y locales. En medio de esta crisis económica y sanitaria, ha quedado demostrado que donde al mercado no le es rentable estar y donde el Estado central tarda en llegar, ahí precisamente, se necesitan gobiernos locales de verdad y no sólo administraciones territoriales.

Así pues, para una estrategia de salud más efectiva, es preciso dar más protagonismo a los territorios y a las municipalidades, y dar mayor rol a los gobiernos regionales y locales, dejando atrás una mirada segmentada y con lógica centralista. Es en el territorio donde mejor se conocen las necesidades de la ciudadanía, y desde dónde se pueden desarrollar mejor las medidas para el manejo de la pandemia, con los apoyos materiales correspondientes. Asimismo, se precisa avanzar en estrategias territoriales que identifiquen los recursos, iniciativas y cohesión comunitarios para el cuidado mutuo, reconociendo la riqueza de la diversidad intercultural y las necesarias adecuaciones con enfoque de género y de integración de personas con capacidades diferentes. Junto a todo ello, se hace necesario fortalecer las redes comunitarias e intersectoriales presentes en los territorios y es desde allí, desde los barrios y los sectores que atienden los Centros de Salud Familiar, desde donde es posible estimular el autocuidado y los apoyos comunitarios. De este modo, han debido fortalecerse los equipos de la APS buscando su articulación con las organizaciones solidarias y autónomas que surgen en la comunidad en períodos de crisis, como son los comedores comunitarios, las ollas comunes, y las organizaciones vecinales.

La gobernanza y la coordinación multinivel

La gobernanza y la coordinación multinivel cobran una vital importancia en materia de salud. Como señala el libro, durante los primeros días, fue evidente la incapacidad para establecer un sistema de gobernanza de la salud, así como también la incapacidad para actuar coordinadamente. Por tanto, a nivel de prestación de servicios parece importante generar una nueva gobernanza para redes integradas de servicios de salud. Una de las tareas urgentes en la gobernanza de la salud pública se refiere a mejorar la integración de la red asistencial entre los equipos de nivel primario y terciario, estableciendo en cada urgencia hospitalaria un referente para la comunicación directa entre equipos.

Hay que tener en cuenta que el coronavirus puede llegar a estar presente un tiempo considerable, según señalan las autoridades de salud, por lo que ampliar la cobertura y disponibilidad de laboratorios municipales se convierte en un hecho crucial para el enfrentamiento de la pandemia. Según se señala en el libro, en la actualidad, cerca del 40% de los muestreos se analizan en laboratorios privados, que atienden al 20% de la población que concurre a las clínicas y centros médicos privados, mientras que la APS municipal atiende a más del 70% de la población en Chile. Asimismo, dado que no es posible asegurar la no aparición de otra pandemia, o el rebrote continuado de la misma, parece obligado plantearse la existencia de un Consejo Nacional de Salud que reúna a los Ministerios y actores sociales clave, con objeto de mejorar la gobernanza para la conducción efectiva frente a la pandemia. Esto debería replicarse en cada región, articulando municipios, salud y desarrollo regional, una especie de Oficina Nacional de Emergencia de la Salud Publica. De la misma forma, hay que atender a otras materias relevantes como la Salud Sexual y Reproductiva, así como la Salud Mental, y que las medidas necesarias en cada establecimiento en los diferentes niveles, aseguren la continuidad de la atención de estos servicios.

Se hace necesario igualmente implementar un modelo de gestión de las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) en la Atención Primaria de Salud, con el fin de mejorar la cobertura y la calidad de la atención sanitaria y entregar algunos servicios de manera virtual. Igualmente, es indispensable garantizar la seguridad de las personas que trabajan en el sistema de salud como primer punto de abordaje de la pandemia, ya que de ello depende la posibilidad de llevar adelante todas las demás estrategias. En este sentido, hay que atender a problemas como la existencia de situaciones contractuales muchas veces insuficientes y precarias pese a enfrentar a diario riesgos claros de perder la vida o sufrir secuelas en el cumplimiento de su trabajo.

Enseñanzas de la crisis de la pandemia del Covid-19 en Chile

En síntesis, la experiencia ante la pandemia, muestra para los autores del libro varios aspectos esenciales: (i) por una parte, la capacidad de las administraciones locales de conducir una respuesta rápida y eficaz; (ii) por otra parte, ha quedado claro que el componente de la gobernanza es vital, en especial en su relación con la Atención Primaria de Salud, a fin de potenciar la capacidad de actuar en los territorios, identificando y conteniendo a la pandemia; (iii) asimismo, la Covid-19 ha venido a desnudar la profundidad de las desigualdades sociales, que se expresan en la relevancia de las determinantes sociales de la salud; (iv)igualmente, hemos visto también la importancia de los soportes materiales básicos que puede ofrecer el Estado y la sociedad a los grupos más vulnerables de la población; y (v) ha sido significativa la capacidad asociativa y la voluntad de las personas para actuar de forma organizada, disciplinada y solidaria, con sentido del bien común.

Por todo ello, como señala el libro, surge la imperiosa necesidad de construir un nuevo Pacto Social y Territorial para Chile, a fin de dar más vigor e intensidad a la democracia participativa, lo que requiere que los actores sociales y la ciudadanía visualicen a sus autoridades como propias, lo que requiere, en especial en el nivel territorial, generar procesos democráticos como los que están en curso para elegir directamente a los Gobernadores Regionales, lo cual supone la necesidad de construir una institucionalidad política regional potente y reforzar al mismo tiempo la institucionalidad municipal. Los autores del libro creen que debe darse un salto cualitativo que instale a las Municipalidades como un actor de mayor relevancia en materias de participación ciudadana y generación e implementación de políticas públicas. Asimismo, para ser coherentes con el discurso a favor de la descentralización y la autonomía, hay que trabajar igualmente en la modernización de la gestión municipal, promoviendo la asistencia técnica y medioambiental, la capacitación, los estudios y la formación de los recursos humanos utilizados en las administraciones locales.

El municipalismo chileno tiene, pues, ante sí un gran desafío, cual es el de contribuir a la discusión de este nuevo Pacto Social y Territorial que debe contemplar las modificaciones constitucionales que permitan dar el salto desde las actuales administraciones municipales para convertirlas en gobiernos locales de verdad. Vinculado a lo anterior, se necesita avanzar en pos del asociacionismo municipal; generar acuerdos sobre la mejora del financiamiento municipal y la descentralización fiscal; y reformular el Fondo Común Municipal, a fin de convertirlo en un verdadero instrumento económico y social territorialmente redistributivo, con un aporte fiscal suficiente. De igual manera, no se debe perder de vista la imperiosa necesidad de mejorar la gestión municipal y la calidad de sus recursos humanos, siendo también importante promover mayor participación e involucramiento de la ciudadanía en el control de la gestión municipal y pensar en el nuevo rol que todo ello conlleva para los concejales y concejalas. Como concluyen Becerra y Borcoski, la descentralización no se agota en reformas de tipo administrativo, requiere de actores locales y regionales empoderados, y necesita comprender que los territorios no son solamente la realidad geográfica, sino que son el resultado de procesos históricos y sociales.

(Tomado de Viento Sur)

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