por Alejandro Valenzuela Torres
La reforma constitucional de seguridad impulsada por el gobierno de José Antonio Kast debe ser caracterizada por lo que efectivamente propone y no por la denominación administrativa con que pretende presentarse. No estamos ante una simple ampliación de los estados de excepción, una reforma policial o un ajuste técnico destinado a enfrentar determinadas manifestaciones de criminalidad. Lo que se propone al Congreso es la construcción jurídica de un régimen de dictadura militar de conducción civil, en el cual el Poder Ejecutivo concentra facultades extraordinarias sobre la población, las Fuerzas Armadas adquieren funciones directas de control territorial y tanto el Congreso como los tribunales son desplazados hacia un papel secundario y finalmente decorativo frente a una maquinaria represiva que puede ser activada mediante decisiones esencialmente políticas y administrativas. El elemento determinante de este dispositivo es la recuperación de la doctrina del enemigo interno: la construcción de un sujeto previamente definido como criminal, terrorista o amenaza para la seguridad pública, no necesariamente como resultado de una sentencia judicial, sino a partir de la calificación política que permite poner en funcionamiento el régimen de excepción.
El proyecto muestra esta orientación con particular claridad en el tratamiento que reserva al Congreso Nacional. El nuevo estado de excepción podría mantenerse durante 120 días y ser renovado por otros 120 por decisión del propio Ejecutivo. Durante hasta 240 días —cerca de ocho meses—, un territorio determinado podría permanecer sometido a facultades extraordinarias sin que el Parlamento tenga que autorizar la continuidad de semejante situación. No se trata simplemente de una disminución de las atribuciones fiscalizadoras del Congreso. Se establece la posibilidad de que mientras diputados y senadores continúan sesionando, formando comisiones y pronunciando discursos, la decisión material acerca de la vigencia de un régimen territorial excepcional permanezca durante meses sustraída de su control. En ese período pueden restringirse la libertad personal y de circulación, los derechos de reunión y asociación, intervenirse comunicaciones y colocarse el territorio bajo la dependencia inmediata de un Oficial General. La institución parlamentaria permanece formalmente intacta, pero las decisiones esenciales relativas al ejercicio de la coerción estatal se concentran en el Ejecutivo y en el aparato militar y policial.
La cuestión adquiere una dimensión todavía más grave cuando se examina el lugar reservado a los tribunales. En un régimen democrático, la categoría de delincuente no puede surgir de una declaración gubernamental. La responsabilidad penal requiere hechos determinados, investigación, acusación, derecho a defensa, contradicción y finalmente una sentencia pronunciada por un tribunal independiente. La lógica del proyecto invierte peligrosamente esta secuencia. El estado excepcional se activa a partir de categorías políticas y administrativas como amenaza grave a la seguridad pública, terrorismo o criminalidad organizada y, una vez efectuada esa calificación, se habilitan medidas extraordinarias capaces de afectar a personas y organizaciones que no necesariamente han sido declaradas responsables de delito alguno. Primero se construye políticamente al enemigo y después se despliega sobre él el aparato excepcional del Estado. La jurisdicción deja entonces de constituir necesariamente la condición previa de la coerción y pasa a convertirse, en el mejor de los casos, en una instancia posterior de revisión de medidas cuya iniciativa y fundamento se encuentran en la decisión administrativa.
Aquí aparece el núcleo propiamente dictatorial de la reforma. La categoría del enemigo interno retorna al centro de la organización constitucional del Estado, aunque naturalmente no utilice el vocabulario de la Guerra Fría. El enemigo contemporáneo puede denominarse terrorista, integrante del crimen organizado, extremista o amenaza contra la seguridad pública. Lo decisivo no es el nombre empleado, sino quién realiza esa clasificación y cuáles son las consecuencias jurídicas que se derivan de ella. Si la calificación de una persona como responsable de un delito proviene de una sentencia después de un procedimiento racional y justo, nos encontramos dentro de la lógica jurisdiccional propia del Estado de derecho. Si, por el contrario, la calificación política de una determinada amenaza permite previamente restringir libertades, intervenir comunicaciones, limitar reuniones y militarizar un territorio, ingresamos en el terreno de la persecución política administrativamente organizada.
La posibilidad de suspender o restringir la libertad personal demuestra la magnitud del desplazamiento. La reforma abre espacio a formas de detención administrativa, es decir, privaciones de libertad fundadas en las facultades excepcionales del Ejecutivo y no necesariamente en el funcionamiento ordinario del procedimiento penal. Los tribunales podrán eventualmente intervenir, conocer acciones constitucionales y revisar determinadas actuaciones, pero el diseño institucional ya habrá producido el cambio decisivo: la iniciativa coercitiva puede originarse en la definición política de una situación de seguridad y no en una investigación penal sometida desde su inicio a control jurisdiccional. De esta forma, los tribunales corren el riesgo de asumir la misma condición ornamental que el Parlamento: siguen existiendo, continúan pronunciando resoluciones y conservan formalmente sus competencias, pero la decisión política fundamental acerca de quién constituye una amenaza y qué derechos pueden restringírsele comienza a adoptarse fuera de la jurisdicción.
La intervención de las comunicaciones refuerza este carácter. Dentro de un procedimiento penal ordinario, interceptar comunicaciones constituye una medida intrusiva excepcional que requiere fundamentos concretos, individualización y control judicial. El proyecto incorpora, en cambio, la posibilidad de “interceptar, abrir o registrar documentos y toda clase de comunicaciones” entre las facultades extraordinarias asociadas a la excepcionalidad territorial. El fundamento de la intervención estatal deja así de encontrarse necesariamente en una conducta individual sometida a investigación y pasa a vincularse con la existencia de una zona políticamente definida como amenazada. Una organización sindical, una agrupación territorial, un movimiento estudiantil, una organización política o un medio de comunicación pueden encontrarse actuando dentro de un espacio sometido simultáneamente a restricciones de reunión y asociación, facultades extraordinarias sobre la libertad personal, vigilancia de comunicaciones y presencia militar. La población deja de ser considerada exclusivamente como una comunidad de ciudadanos titulares de derechos y comienza a ser observada como un universo dentro del cual debe identificarse preventivamente al enemigo.
Esta propuesta posee antecedentes demasiado precisos en la historia constitucional chilena para considerarla una innovación. La Constitución de 1980 organizó jurídicamente una concepción semejante mediante la combinación del artículo 8° original y la disposición vigésimo cuarta transitoria. El primero establecía una forma explícita de proscripción política: determinadas doctrinas, organizaciones y movimientos podían ser declarados contrarios al orden institucional, alcanzándose expresamente concepciones fundadas en la lucha de clases. La disposición vigésimo cuarta, por su parte, entregaba al Ejecutivo durante el período dictatorial extensas facultades extraordinarias frente a situaciones definidas como amenazas contra la paz interior, incluyendo arrestos administrativos y restricciones a libertades políticas. No eran dos disposiciones independientes. Constituían un sistema: el artículo 8° contribuía a definir jurídicamente al enemigo, mientras la disposición vigésimo cuarta proporcionaba al poder político los instrumentos extraordinarios necesarios para neutralizarlo.
La continuidad con la propuesta actual no consiste, naturalmente, en una identidad literal. Kast no propone restablecer el antiguo artículo 8° ni declarar constitucionalmente ilícita la lucha de clases. Tampoco existe una Junta Militar que ejerza formalmente la Presidencia. La continuidad se encuentra en algo más profundo: la arquitectura del poder y la doctrina de seguridad que la sostiene. Donde la Constitución dictatorial identificaba ideológicamente al enemigo interno, la reforma contemporánea introduce categorías extraordinariamente amplias vinculadas a la seguridad, el terrorismo y la criminalidad. Donde la disposición vigésimo cuarta permitía arrestos administrativos y restricciones a libertades políticas, el nuevo proyecto habilita afectaciones de la libertad personal, restricciones a reunión y asociación e intervención de comunicaciones. Donde el régimen dictatorial subordinaba la seguridad interior a una estructura militarizada, la reforma vuelve a permitir que territorios completos sean colocados bajo dependencia inmediata de un Oficial General. Cambia el lenguaje y cambia la legitimación formal del poder, pero reaparece la misma matriz: seguridad interior, enemigo interno, excepcionalidad administrativa y militarización territorial.
La comparación temporal resulta igualmente reveladora. La disposición vigésimo cuarta contemplaba facultades extraordinarias durante períodos de seis meses renovables. El proyecto actual podría permitir hasta 240 días antes de requerir una nueva intervención parlamentaria para prolongar el estado excepcional. La cuestión no es meramente cuantitativa. Ocho meses constituyen tiempo suficiente para abarcar prácticamente cualquier conflicto social contemporáneo: una huelga prolongada, una paralización estratégica, un movimiento estudiantil, una rebelión territorial o un ciclo nacional de movilizaciones. Y precisamente durante ese período el Ejecutivo dispondría de facultades extraordinarias sobre los derechos mediante los cuales esa resistencia puede organizarse: reunión, asociación, circulación, comunicaciones y libertad personal.
Es aquí donde el vínculo entre la doctrina del enemigo interno y la conflictividad social adquiere toda su importancia. El crimen organizado y el terrorismo existen y el Estado ya dispone de instrumentos para perseguir delitos de esa naturaleza, como quedó establecido en la Ley Antiterrorista de Boric. Sin embargo, el problema democrático fundamental consiste en determinar quién decide que una persona o una organización pertenece a esas categorías. Si responde un tribunal mediante sentencia pronunciada después de un proceso, seguimos dentro de una lógica jurisdiccional. Si responde previamente el Ejecutivo para justificar vigilancia, restricciones, militarización y detenciones, estamos ante la lógica del enemigo interno. Una huelga que paralice infraestructura estratégica puede comenzar a ser presentada como amenaza a la seguridad; una ocupación territorial puede transformarse discursivamente en problema de orden público; una movilización prolongada puede ser caracterizada como alteración grave y una organización política radical puede ser asociada administrativamente a entornos violentos. El problema no comienza cuando se produce el primer abuso: la posibilidad del abuso se encuentra incorporada a la estructura misma del dispositivo, porque entrega al poder político facultades para definir la amenaza y, a continuación, actuar extraordinariamente contra ella.
En este sentido, la reforma recupera funcionalmente aquello que el antiguo artículo 8° realizaba de manera explícita. El artículo 8° proscribía determinadas doctrinas y organizaciones. El nuevo dispositivo no necesita hacerlo. Una forma contemporánea de autoritarismo puede alcanzar efectos equivalentes mediante la neutralización administrativa de la actividad política: no es necesario prohibir formalmente una organización si puede restringirse su reunión; no hace falta proscribir una doctrina si pueden vigilarse las comunicaciones de quienes la sostienen; no es imprescindible abolir jurídicamente la protesta si puede militarizarse el territorio donde ésta pretende desarrollarse. Tampoco es necesario clausurar un medio de comunicación para afectar la libertad de expresión si periodistas, dirigentes sociales y organizaciones saben que sus comunicaciones pueden quedar sometidas a facultades extraordinarias de vigilancia. La proscripción ideológica directa puede ser reemplazada por algo más sofisticado: la administración policial de las condiciones materiales que hacen posible la actividad política.
Por eso resulta insuficiente caracterizar esta transformación simplemente como una “deriva autoritaria” o un “endurecimiento” de la legislación de seguridad. Lo que comienza a configurarse es una dictadura militar de conducción civil, precisamente porque no requiere que una Junta de generales ocupe La Moneda. La conducción política permanece en manos del Presidente civil; el Ejecutivo define la excepcionalidad; mandos militares administran territorialmente sus consecuencias; policías y organismos de inteligencia ejecutan las tareas coercitivas; el Congreso permanece funcionando pero durante meses puede carecer de capacidad decisoria sobre la continuidad inicial del dispositivo, y los tribunales intervienen sobre conflictos particulares e intrascendentes sin controlar previamente la decisión política que puso en movimiento toda la maquinaria. No estamos ante la desaparición física de las instituciones, sino ante su vaciamiento como mecanismos efectivos de limitación del poder.
Esta es también una diferencia importante respecto del golpe militar clásico. Las experiencias autoritarias contemporáneas demuestran que una dictadura no necesita necesariamente comenzar cerrando el Parlamento, clausurando los tribunales y suspendiendo indefinidamente las elecciones. Puede conservar esas instituciones mientras traslada las decisiones fundamentales hacia un Ejecutivo dotado de poderes excepcionales. El Congreso puede seguir legislando mientras territorios completos permanecen durante meses bajo excepcionalidad; los jueces pueden continuar dictando sentencias mientras la identificación política de la amenaza precede al proceso jurisdiccional; la prensa puede continuar circulando mientras las comunicaciones quedan sometidas a facultades extraordinarias; las organizaciones pueden conservar personalidad jurídica mientras sus posibilidades materiales de reunión y actuación son restringidas. La democracia burguesa no consiste en la mera existencia física de instituciones de generación electoral, sino en que éstas limiten efectivamente el ejercicio del poder.
La disposición de la denominada oposición parlamentaria a discutir esta barbaridad agrava el cuadro y obliga a trasladar el análisis desde el gobierno hacia el conjunto del régimen. Si las fuerzas que se presentan como oposición aceptan que la discusión consista en determinar si la excepcionalidad debe durar 240, 180 o 120 días; si consideran negociables las condiciones bajo las cuales pueden intervenirse comunicaciones; si aceptan discutir modalidades de restricción de reunión, asociación y libertad personal, entonces comienzan a admitir el presupuesto político fundamental del gobierno: que los derechos democráticos son variables disponibles para la administración estatal de la seguridad. Desde ese momento ya no estamos solamente ante un proyecto de Kast. Estamos ante una orientación del régimen político, porque un régimen no se define exclusivamente por quien ocupa la Presidencia, sino por el conjunto de fuerzas e instituciones que determinan cuáles son los límites de lo políticamente admisible.
La experiencia constitucional de 1980 vuelve entonces con una actualidad extraordinaria. La dictadura necesitó combinar la identificación del enemigo mediante el artículo 8° con los instrumentos coercitivos proporcionados por las disposiciones transitorias porque su concepción del orden político exigía separar entre ciudadanos incorporables al sistema y enemigos que debían ser neutralizados. La transición eliminó el artículo 8° y dejó atrás aquellas disposiciones extraordinarias precisamente porque resultaban incompatibles incluso con la limitada democracia que pretendía instituirse a partir de 1990. Treinta y seis años después, se propone recorrer el camino inverso: incorporar a la normalidad constitucional instrumentos cuya matriz pertenece al régimen excepcional de la dictadura, pero esta vez bajo conducción civil, legitimación parlamentaria y apariencia de continuidad institucional.
También por ello la reforma entra en tensión con las obligaciones internacionales de derechos humanos asumidas por Chile. La Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no desconocen la existencia de emergencias, pero someten cualquier derogación extraordinaria a exigencias estrictas de necesidad, proporcionalidad, temporalidad y control. La experiencia histórica que explica esas normas es precisamente la utilización de emergencias reales o fabricadas para transformar poderes excepcionales en técnicas ordinarias de gobierno. Una reforma constitucional interna no puede borrar esas obligaciones ni convertir automáticamente en legítima una actuación estatal por el solo hecho de haber alcanzado los votos necesarios en el Congreso. Menos todavía puede eliminar el principio elemental según el cual la responsabilidad criminal debe ser determinada jurisdiccionalmente y no construida administrativamente para justificar anticipadamente la coerción.
La cuestión planteada por esta reforma es, por tanto, mucho más profunda que una controversia constitucional acerca de los estados de excepción. Lo que se encuentra en juego es el tránsito desde un régimen en que el Estado debe demostrar ante los tribunales que una persona ha cometido un delito hacia otro en que el poder político puede identificar primero una amenaza, construir alrededor de ella la figura del enemigo interno y desplegar después un dispositivo extraordinario de vigilancia, militarización, restricciones y privación de libertad. Cuando el Ejecutivo adquiere esa capacidad, cuando el Congreso acepta quedar temporalmente desplazado y cuando los tribunales son relegados a revisar posteriormente actuaciones cuya matriz política fue decidida fuera de ellos, las instituciones pueden continuar funcionando y las elecciones pueden seguir celebrándose, pero el contenido material de la democracia comienza a desaparecer.
Esto es dictadura. No necesariamente la dictadura de 1973 reproducida mecánicamente medio siglo después, sino una forma política adaptada a las condiciones actuales: una dictadura militar de conducción civil, legitimación parlamentaria y cobertura jurisdiccional posterior, organizada alrededor de la persecución de un enemigo interno definido políticamente como criminal o terrorista. Precisamente porque pretende instalarse mediante reformas, votaciones, decretos y procedimientos aparentemente regulares, el peligro consiste en confundir legalidad con democracia. La historia chilena demuestra que son cosas completamente diferentes.
Y si el Congreso y los tribunales aceptan el lugar subordinado que semejante arquitectura les asigna, la defensa de las libertades democráticas necesariamente deberá desplazarse hacia quienes históricamente las conquistaron. Los derechos de reunión, organización, expresión y protesta no fueron regalos del Estado, sino resultados de prolongadas luchas obreras, populares y estudiantiles. Frente a un régimen que comienza a transformar al adversario en enemigo, la protesta en amenaza y la excepcionalidad en método de gobierno, defender esas conquistas significa ejercerlas. Si la institucionalidad se orienta hacia la administración militar y policial del conflicto social, la organización, la movilización y la protesta social pasan a constituir no sólo el ejercicio de derechos democráticos, sino la condición material para impedir su liquidación.