Neoliberalismo y desarrollo desigual: la experiencia chilena

por Andrés Solimano

1. Introducción .

El desarrollo económico de Chile es un proceso con logros, contrastes y paradojas. Chile tiene un ingreso per cápita de 20 mil dólares según el Banco Mundial , siendo uno de los más altos de América Latina; y actualmente es miembro de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE, formada principalmente por economías de alto ingreso. El país es generalmente alabado, internacionalmente, por su manejo macroeconómico responsable y sus bajos niveles de deuda pública. Sin embargo, al mismo tiempo, nos ubicamos entre las 15 naciones más desiguales del mundo en un total de 192 países según las estadísticas publicadas por las Naciones Unidas, usando el conocido coeficiente de Gini. Los indicadores de concentración de ingreso y riqueza muestran que el uno por ciento más rico de la población controla el 33 por ciento del ingreso nacional1 y las cuatro familias más ricas del país tienen una riqueza neta cercana a los 45 mil millones dólares, decir cerca de 15 por ciento del PIB. Ambas cifras revelan índices de desigualdad que son anómalos internacionalmente. Así, una pequeña elite económica controla el grueso de los activos productivos del país, los medios de comunicación y ejerce una desmedida influencia sobre las instituciones democráticas, llevando a estas a su cuestionamiento y descrédito. Por otra parte, la otra cara de la distribución de ingresos y bienestar es que cerca de seis y medio millones de trabajadores ganan menos de 550 mil pesos al mes (aproximadamente mil dólares mensuales).

La economía chilena aceleró su crecimiento económico en los últimos 25 años, basado, principalmente, en el crecimiento de la minería y los servicios. En contraste, el sector industrial se rezaga y mantiene una declinante participación en el PIB.

Las contradicciones no solo son entre ingreso medio y su distribución, sino también se han impuesto prioridades de gasto publico distorsionadas: mientras el gasto de gobierno en educación y cultura de Chile, relativo al PIB, es bajo para su nivel de renta per cápita, tenemos un nivel de gasto militar, en relación al ingreso, de los más altos de la región. Adicionalmente, Chile es de los únicos países del mundo en que la seguridad social de la población civil está totalmente privatizada que paga pensiones bajas a la mayoría de la población pero genera altas utilidades a los propietarios de las AFP. La fuente de inspiración del modelo de desarrollo económico vigente, instaurado en el régimen de Pinochet y consolidado con diversos matices, por los gobiernos del periodo democrático ha sido la doctrina del neoliberalismo, que promueve un individualismo exacerbado y la lógica del lucro y las ganancias monetarias no sólo a los sectores productivos tradicionales sino también a la educación, la salud y las pensiones, lo que es fuente de serias tensiones sociales y de deslegitimación ciudadana.

Este trabajo analiza brevemente los fundamentos y orígenes del neoliberalismo como doctrina y después examina su aplicación en el contexto Chileno centrándose en su impacto sobre el crecimiento económico, la desigualdad, la composición del producto y los mecanismos regresivos de redistribuciones del trabajo al capital que caracterizan el proceso de ahorro-inversión y han contribuido a la formación de poderosas elites económicas.

2. Qué es el Neoliberalismo?

El término “neoliberalismo” (o nuevo liberalismo) fue acuñado por pensadores conservadores en la década de 1930 reunidos en el coloquio Walter Lipmann realizado en París en Agosto de 1938.Dicho coloquio fue parte de un amplio esfuerzo para “rescatar” yredefinir el liberalismo clásico que había caído en descredito en las décadas de 1920 y 1930, principalmente en Europa, por la confluencia de crisis inflacionarias, crash financiero, gran depresión y surgimiento de virulentos movimientos autoritarios y nacionalistas como el fascismo y el nazismo. El objetivo principal del nuevo liberalismo, tanto como enfoque académico y proyecto político, fue desafiar la creciente presencia del estado en la economía, que llevó asociado la adopción de políticas keynesianas de estabilización, los esfuerzos de regulación del capitalismo, la creación del estado de bienestar, además del experimento de socialismo de Estado basado en la planificación central en la URSS y Europa central y oriental después de la segunda guerra mundial.
Un rol preponderante en el impulso al neoliberalismo jugó la Sociedad Mont Pelerin fundada en 1947 en la villa de dicho nombre, situada próxima al lago Ginebra en Suiza. 2 Cabe mencionar que durante varias décadas el neoliberalismo fue una corriente bastante marginal en los ámbitos económicos, intelectuales y gubernamentales. El giro se produce a partir de la década de 1970 con la doble crisis de estancamiento e inflación en los países capitalistas avanzados y la mayor militancia y activismo de los sindicatos que debilito las soluciones keynesianas y busco nuevas respuestas de política publica orientadas a restablecer el poder del capital.

El neoliberalismo se transformó en doctrina de política publica dominante, en muchos países, desde la década de 1980 hasta el presente, conformando lo que se conoce como la “era neoliberal” que privilegia la propiedad privada, los mercados desregulados, el individualismo y la obtención de beneficios económicos por sobre los valores de solidaridad, acción colectiva, democracia y participación social.

Un adelantado en la aplicación de políticas neoliberales fue Chile bajo el régimen de Pinochet en las décadas de 1970 y 1980, en que estas políticas fueron aplicadas en un contexto autoritario con gran celo. En el mundo desarrollado el neoliberalismo fue ensayado por Ronald Reagan en Estados Unidos y por Margaret Thatcher en el Reino Unido, dos naciones, que al revés de Chile, eran democracias capitalistas consolidadas. La influencia del neoliberalismo se extendió a varios países de América Latina en la década de 1990, aunque empezó a decaer en la década del 2000, quizás con la excepcion de Chile. El gobierno de EE.UU, el FMI y el Banco Mundial, también apoyaron los programas de transición del comunismo al capitalismo, con un fuerte componente neoliberal de privatizaciones y austeridad, en la ex Unión Soviética y el campo socialista de Europa Central y Oriental. Las ideas neoliberales también alcanzaron países de gran tamaño como China que, tras la muerte de su líder Mao Tse Tung, se embarcó en una agresiva política de apertura a la multinacionales de occidente que dentro de una lógica capitalista de aprovechar grandes contingentes de mano de obra recibiendo bajos salarios convirtieron a este país en una plataforma exportadora de manufacturas al resto del mundo.

A pesar de que la retórica neoliberal es obviamente pro- mercado, en la práctica el neoliberalismo en los países en que se ha aplicado se ha asociado con la concentración de poder de las corporaciones y el sector financiero, el fortalecimiento de las elites económicas y el debilitamiento de la participación democrática en las decisiones públicas. Adicionalmente, en la práctica del neoliberalismo busca el debilitamiento de los sindicatos y es generalmente hostil a los movimientos sociales: se destacan el famoso quiebre de la huelga de los trabajadores del carbón en Inglaterra por Margaret Thatcher y de los controladores aéreos por Reagan, esto sin mencionar las políticas de Pinochet en Chile de dura represión anti-sindical con encarcelamientos y desapariciones de lideres sindicales y populares durante el período del régimen militar. Este registro histórico ha llevado a algunos autores3 a plantear que un rasgo distintivo del neoliberalismo es el fortalecimiento del capital y las elites económicas propietarias de los medios de producción como una forma de elevar las tasas de ganancia (retorno) del capital y debilitar a las organizaciones del trabajo y la sociedad civil en su capacidad para obtener mayores salarios, beneficios sociales y seguridad económica.

3. Neoliberalismo a la Chilena


Las recetas económicas del neoliberalismo, como hemos mencionado, fueron aplicadas con especial radicalidad en Chile en los años posteriores al golpe de Estado de 1973 que derrocó al Presidente constitucional Salvador Allende. Chile fue convertido en un temprano laboratorio de experimentación de políticas privatizadoras de empresas publicas, y de mercantilización de la educación, la salud y las pensiones, privatización de los derechos de agua y desnacionalización de la gran minería del cobre favoreciendo a empresas multinacionales en arreglos de dudosa conveniencia para la nación chilena. El régimen militar para su aplicación del modelo económico neoliberal contó con el apoyo financiero y técnico de las instituciones de Bretton Woods, las que anteriormente, por presión del gobierno de EE.UU, habían negado los créditos al gobierno constitucional de Allende.

En Estados Unidos y el Reino Unido, la aplicación del neoliberalismo en la década de 1980 tuve también ribetes de dureza y abierta represión sindical, pero relativamente contenidas por el hecho que se aplicaban en un contexto de democracias establecidas donde el poder de las elites económicas era balanceado, en cierta medida al menos, por la acción de los sindicatos y la sociedad civil, la influencia de una prensa independiente y las deliberaciones del parlamento, condiciones que estaban obviamente ausentes en el régimen de Pinochet. Un aspecto interesante es como el neoliberalismo se pudo consolidar en democracia sin necesidad de un gobierno autoritario. Algunas claves se ofrecen mas abajo en este articulo que pueden ayudar a entender este fenómeno.

La aplicación del neoliberalismo en los últimos treinta años en Chile debilitó las capacidades productivas del Estado, sus funciones de regulación económica, de redistribución de ingresos y de garantía de igualdad de oportunidades para toda la población. El resultado de estas políticas ha sido una sociedad con mas riqueza pero muy concentrada en su distribución, con un capitalismo de monopolios y oligopolios dominado por conglomerados económicos en el sistema bancario, las farmacias, el comercio detallista, la administración de los fondos de pensiones, la provisión privada de servicios de salud, la provisión de energía y la propiedad de los medios de comunicación de masas como diarios, radio y televisión. Se ha instaurado, además, una perniciosa cultura corporativa de manipulación del consumidor y de abusos aprovechando su enorme poder monopólico e informático en mercados concentrados y de creciente complejidad.

4. Crecimiento, pobreza y desigualdad.


El crecimiento económico chileno, de las ultimas tres décadas ha dependido fuertemente de las exportaciones y de la inversión privada, aunque el consumo sigue siendo el principal componente de la demanda agregada. La canasta exportadora es altamente dependiente de la minería, principalmente cobre, (cerca del 63 por ciento del total exportado corresponde a productos mineros, seguido por las exportaciones industriales que representan alrededor del 19 por ciento de estas)4.

La relación entre crecimiento del PIB, la pobreza y la desigualdad en el ultimo cuarto de siglo tiene características importantes de examinar. El gráfico 1, mas abajo, muestra una relación inversa entre el crecimiento del PIB y la tasa de pobreza5: mientras el PIB crece (línea azul ascendente), la pobreza (línea roja) desciende. Según estas mediciones, la pobreza era de 43 por ciento en 1990 pero baja a 14 por ciento en el 2011. Sin embargo, la relación entre crecimiento del PIB y la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, es menos clara: el Gini (ajustado por transferencias monetarias), que, con escasa variación, se ubica en un rango de 52 a 56 por ciento. Este es un resultado importante ya que sugiere que por si solo el crecimiento económico no reduce, automáticamente, la desigualdad (ver Solimano 2012 a), 2012b, cap. 5). Si bien el coeficiente de Gini por lo general varía poco en el corto plazo, debiera haber disminuido si el crecimiento en Chile fuera pro-equidad al considerar un periodo mas extenso de mas de dos décadas.

Grafico 1
Chile: Crecimiento, Pobreza y Desigualdad (1990-2012)

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Crecimiento con desindustrialización.
En cuanto a la composición del PIB, se observa en las ultimas tres décadas una disminución sostenida en la importancia relativa del sector industrial en relación el producto nacional (ver gráfico 2). Esta es una tendencia preocupante ya que el sector industrial es, tradicionalmente, una fuente de valor agregado nacional de ingenieros, técnicos y trabajadores nacionales, además de ser un locus de aplicación productiva de nuevas tecnologías. Un reciente estudio de ASIMET6 (Asociación de Industrias Metalmecánicas y Metalúrgicas) revela que en Chile el sector industrial representa solo el 10 por ciento del PIB (2012) mientras que el promedio para economías emergentes es de 16 por ciento. El peso relativo actual de la industria en Chile es equivalente al que existía en a principios de la década de 1940, alcanzando su máximo de 17 por ciento del PIB en 1970 (ver gráfico 2). La concepción neoliberal dominante en Chile ha restado importancia al sector industrial. Este no necesita ser apoyado en forma activa con políticas cambiarias, de competitividad, de promoción industrial, crédito y otras. El resultado de estas concepciones es el rezago sostenido de la industria y la creciente importancia de la minería y los servicios como fuentes de crecimiento.

Grafico 2. Chile. Evolución del sector manufacturero, 1930-2012. (porcentaje del PIB)

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Source: Sanhueza, Bello and Rosenberg (2013).

Proceso ahorro-inversión: Redistribución (regresiva) del trabajo al capital y ventajas tributarias a la empresa.

Un tema escasamente discutido del proceso de crecimiento es la conexión entre proceso ahorro-inversión y los mecanismos de generación y persistencia de la desigualdad. En particular, la elevación del nivel de ingreso per cápita de las ultimas décadas ha sido posible por la presencia de una proceso ahorro-inversión queextrae excedentes a los sectores asalariados para transferirlos al capital, la gran empresa y el sistema financiero. Podemos identificar la operación de tres mecanismos para reorientar el excedente económico en esta dirección:

(i) Redistribución de salarios a utilidades. El sistema económico vigente funciona generando altas tasas de ganancias para las empresas (principalmente las grandes) como incentivo para la acumulación de capital. Una situación similar de alta rentabilidad se da en la banca. Las altas tasas de retorno al capital invertido han sido posible porque es posible pagar salarios modestos a los trabajadores, debilitados crónicamente por décadas de un sindicalismo disminuido y por una legislación laboral pro-empresa. Lo anterior ha permitiendo al capital (empresas) apropiarse del grueso de las ganancias de productividad y disminuir la participación del trabajo en el ingreso nacional. Dos factores adicionales que permiten abaratar el coste de la mano de obra es la existencia de persistentes excedentes de mano de obra y el trabajo migrante poco calificado que acepta remuneraciones modestas.7 Cabe notar que los excedentes de mano de obra no equivalen solo al desempleo abierto sino que se reflejan en un porcentaje significativo de la fuerza de trabajo empleada en el sector informal y en la existencia de múltiples ocupaciones precarias (sin contrato, ni seguridad social y seguro médico).

(ii)  Ahorro forzoso vía sistema de pensiones de capitalización. Un segundo mecanismo de ahorro forzoso reside en el sistema previsional de capitalización individual vigente desde 1981 que canaliza, compulsoriamente, el ahorro pensional del sector asalariado a las AFP.8 El sistema funciona deduciendo mensualmente de la planilla salarial una contribución de previsión social las que es depositada en cuentas individuales en las AFP privadas. Este flujo, a su vez, se invierte en la compra de bonos, acciones y otros instrumentos financieros emitidos por el sector corporativo y los bancos lo que provee, en forma sostenida y asegurada, un enorme volumen de recursos de los asalariados del país al sector privado grande: empresas, bancos, compañías de seguros y otros intermediarios financieros. Se estima que las AFP tienen activos por cerca de 43 mil millones de dólares invertidos entre las 10 empresas y los 10 bancos mas grandes de Chile (Kremerman y Ballesteros, 2013). Asimismo cerca de 50 mil millones de dólares son invertidas en el exterior por las AFP contribuyendo a financiar el crecimiento y la inversión de otros países. El arreglo es muy ventajoso para los grupos económicos y para los accionistas controladores de las AFP pero desfavorable para los millones de pensionados que reciben (o recibirán) menguadas pensiones del sistema.

(iii)  Sistema tributario pro-empresa. El sistema tributario chileno descansa, en lo grueso, en la tributación indirecta (IVA e impuestos especifico) para recaudar sus ingresos. La contribución de la tributación directa (impuestos al ingreso que generalmente son progresivos), es muy inferior en términos relativos a la que registran, por ejemplo, los países de la OCDE (Jiménez y Solimano, 2012). El carácter pro- empresa del sistema tributario chileno es particularmente notorio en el caso del llamado Fondo de Utilidades Tributarias, FUT, el que exime, por plazos indefinidos, del pago de impuestos a las utilidades retenidas por las empresas. Adicionalmente hay un conjunto de exenciones tributariasllamadas “gastos tributarios” que liberan del pago deimpuestos a distintas actividades empresariales. Un caso especial es el bajo nivel de tributación de royalty de la gran minería privada del cobre dominada por empresas nacionales y extranjeras.

5. Mecanismos de Consolidación del Modelo Neoliberal

Una interrogante crucial es como un sistema económico que si bien crece es al mismo tiempo muy desigual se mantiene estable en el tiempo, siendo muy difícil de modificar en una dirección de mayor equidad social y menor poder de las elites. Cual son los principales mecanismos de consolidación del modelo? Podemos identificar al menos cinco mecanismos en operación que hacen muy difícil alterar el estatus-quo neoliberal:

(i) Elevación del PIB per cápita. Un factor que ciertamente ha contribuido a estabilizar el modelo es su relativa capacidad de crecimiento que genera ciertas oportunidades de bienestar, aunque inequitativamente distribuidas, a la población. En efecto, en cerca de 25 años el país pasó de tener un PIB per cápita del orden de U$ 5 mil a fines de la década de 1980 a U$ 20 mil en la actualidad (2014).9 Lo anterior ha permitido también, aunque en menor grado que en los grupos de altas rentas, elevar los niveles de consumo (incluyendo bienes importados y bienes durables) de las capas medias y sectores populares, aunque, como se mencionó anteriormente, parte de este mejoramiento es“ficticio” y puede enfrentar problemas de sustentabilidad en el tiempo en la medida que descansa en un significativo endeudamiento de las familias. En este sentido el efecto cohesionador del crecimiento debe ser calificado por su carácter muy desigual y porque el mismo nivel de crecimiento enfrenta problemas de sustentabilidad en el tiempo dada su dependencia de los recursos no renovables y sus impactos ambientales adversos.

(ii) Instituciones pro-gran empresa y anti-sindicatos. La alta capacidad de apropiarse del excedente económico por partede las elites dominantes, el “uno por ciento”, les ha permitido disponer de amplios recursos financieros para influir en la adopción de políticas públicas y un marco institucional favorable a su situación de elites beneficiadas por el sistema neoliberal. Los ejemplos son múltiples y varios ya han sido mencionados: la institucionalidad laboral debilita el derecho a huelga y dificulta la formación y efectividad de los sindicatos, la estructura impositiva es favorable a las empresas que no pagan impuestos sobre las utilidades retenidas; el derechos de propiedad tiene primacía en la Constitución Política del Estado por sobre los derechos económico-sociales de la población; el códigominero favorable a las multinacionales tiene rango de “leyorgánica constitucional” lo mismo que el código de agua que le ha permitido a ciertas empresas extranjeras tener la propiedad de mas de 80 por ciento de los derechos de agua. Esta estructura legal está orientada a asegurar buenos negocios al sector privado, nacional y extranjero, y a hacer muy difícil su modificación parlamentaria, a través de super-quorums y mayorías calificadas incorporadas en la actual constitución.

(iii) Poder Mediático. Las elites concentran no solo el poder económico sino también el poder comunicacional y mediático, elementos fundamentales de legitimación subjetivas de ordenes sociales. Los dos principales diarios de circulación nacional (El Mercurio y La Tercera) son de orientación conservadora10 con algunos matices entre ellos. Por otro lado, la televisión de señal abierta, se ha especializado en transmitir contenidos banalizados orientados a fomentar una cultura conformista y escapista (profusión de realete shows, futbol, y relevamiento de información sobre delincuencia, inseguridad y violencia en los noticiarios) que contribuye muy poco a entregar las herramientas cognitivas necesarias a la población para que sea capaz de analizar y entender críticamente la realidad en que viven.

(iv) Influencia del dinero en el sistema político. Los conglomerados económicos, las grandes empresas y personas naturales de alto patrimonio influyen, decisivamente, en el sistema político chileno a través del financiamiento de campañas políticas, (sin embargo esto es difícil de determinar con precisión ya que la legislación permite, convenientemente, mantener secretas las fuentes de financiamiento de las campañas). Además las empresas movilizan su capacidad económica para financiar actividades de lobby y contratan los servicios de técnicos y expertos para preparar propuestas favorables a sus intereses y defender sus posiciones en materias legislativas y administrativas.

(v) Tránsito entre política, gobierno y negocios. En las tres últimas décadas ha habido una constante rotación entre personas que desempeñan cargos de alta responsabilidad en la administración del estado y el sector privado de mayor tamaño, evidencia de los cercanos nexos existentes entre las elites económicas, las elites tecnocráticas y las elites políticas en el país. Son múltiples los Ministros, autoridades máximas del Banco Central, súper-intendentes, encargados de entes regulatorios, sub-secretarios que después de abandonar la función publica pasan a ser parte de los directorios de empresas y bancos o asumen funciones ejecutivas en grandes empresas nacionales o extranjeras operando en Chile.

6. Comentarios finales.


La estrategia de desarrollo chilena de las ultimas tres a cuatro décadas se ha basado en la aplicación persistente de las ideas neoliberales apoyada primero por un régimen fuertemente autoritario y posteriormente y con cierto énfasis en lo social, en una democracia de baja intensidad con poca diversidad de prensa y alto control mediático de los conglomerados económicos, con sindicatos y organizaciones de la sociedad civil debilitados y con un sistema de partidos políticos y parlamento que concita con muy bajos niveles de apreciación ciudadana. El sistema económico ha producido una elevación del ingreso per cápita del país (en especial medido en dólares de paridad de poder de compra) pero en una sociedad con una alta concentración en la distribución del ingreso y la riqueza lo que reduce el impacto del crecimiento económico sobre el bienestar de población, que muchas veces debe financiar sus patrones de consumo con endeudamiento. Además este crecimiento es muy intensivo en el uso de recursos naturales no renovables, territorialmente concentrado y crecientemente dependiente del sector minero y de servicios. Una tendencia preocupante es la sostenida pérdida de importancia relativa del sector industrial en la economía (proceso de des-industrialización). El sistema descansa en un proceso de ahorro-inversión que conlleva redistribuciones del trabajo al capital en una economía de modestos salarios y altas utilidades de las empresas, principalmente grandes, que se apropian del grueso de las ganancias de productividad. El sistema privatizado de pensiones refuerza estas redistribuciones regresivas al forzar, por ley, la canalización del ahorro previsional de los asalariados hacia las AFP, las que ha su vez invierten estos recursos en instrumentos financieros emitidos por grandes empresas, compañías de seguro y bancos nacionales y extranjeros. Sin embargo, a pesar de los retornos obtenidos de estas inversiones las pensiones que entrega el sistema al grueso de los afiliados son modestas. En el ámbito socio- cultural se han creado poderosos mecanismos de consolidación del modelo neoliberal basados, entre otros, en el control de los medios de comunicación por las elites económicas que promueven una cultura conformista, consumista y conservadora en la sociedad y en la influencia de las elites para preservar un marco institucional (laboral, derechos de propiedad en la minería, el agua y otros recursos, sistema de pensiones) muy funcional al capital. La modificación de esta estructura institucional es muy difícil en el marco de las super-mayorias requeridas por la constitución actual, lo que sugiere que sin reformas político-institucionales de fondo será difícil hacer mas equitativo y racional el sistema económico vigente.

Referencias Bibliograficas

Duménil, G. and Lévy, D. (2011) The Crisis of Neoliberalism, Harvard University Press.
Harvey, D. (2004) A Brief History of Neoliberalism, Oxford University

Press.
Kremerman, M. y S. Ballesteros (2013) “AFP: la piedra angular del modelo concentrador de riqueza en Chile” Columna, El Mostrador.López, R. Figueroa, E. and P. Gutiérrez (2012) “La “Parte del León”:Nuevas Estimaciones de la Participación de los Súper- Ricos en elIngreso Nacional de Chile” SDT 379, FEN, Universidad de Chile. Sanhueza, G. Bello, J. and K. Rosenberg (2013) “Propuestas para elDesarrollo de la Industria Metalúrgica-Metal-mecánica en Chile”ASIMET.
Solimano, A. (2012a) Chile and the Neoliberal Trap. The Post-Pinochet Era. Cambridge University Press, Cambridge UK and New York. Solimano, A. (2012b) Capitalismo a la Chilena. Y la Prosperidad de las Elites. Editorial Catalonia.
—- (2013) Migraciones, Capital y Circulación Internacional de Talentos. Fondo de Cultura Económica.
—- (2014, forthcoming) Wealthy Elites, Crises and Economic Democracy. Oxford University Press. Oxford and New York.

—- and M. Schaper (2014) “The Paradoxes of Chilean EconomicDevelopment : Growth, Inequality , De-industrialization andSustainability Risks”. Documento preparado para el proyectoInternacional “Sustainability in Economic Development”, OsloUniversity.

(Tomado de FTS Chile)